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從《超限運輸車輛行駛公路管理規定》修改說到公路治超非現場執法

從《超限運輸車輛行駛公路管理規定》修改說到公路治超非現場執法

分類:
行業動態
來源:
賽文交通網
2021/10/07 11:26
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交通運輸評論 | 來源

HAO | 編輯

 

  2021年8月11日,交通運輸部公布《關于修改〈超限運輸車輛行駛公路管理規定〉的決定》(中華人民共和國交通運輸部令2021年第12號),對《超限運輸車輛行駛公路管理規定》(交通運輸部令2016年第62號)作了兩處修改。

 

修改

《超限運輸車輛行駛公路管理規定》(以下簡稱《治超規定》)的兩處修改分別是:

一、刪去“經確認后可以作為行政處罰的證據”。

原《治超規定》第三十九條第二款:公路管理機構有權查閱和調取公路收費站車輛稱重數據、照片、視頻監控等有關資料,經確認后可以作為行政處罰的證據。

新《治超規定》第三十九條第二款:公路管理機構有權查閱和調取公路收費站車輛稱重數據、照片、視頻監控等有關資料。

二、增加了“依照相關法律行政法規的規定”的限制,并將“根據”改為“利用”。

原《治超規定》第五十條:違法行為地或者車籍所在地公路管理機構可以根據技術監控設備記錄資料,對違法超限運輸車輛依法給予處罰,并提供適當方式,供社會公眾查詢違法超限運輸記錄。

新《治超規定》第五十條:違法行為地或者車籍所在地公路管理機構可以依照相關法律行政法規的規定利用技術監控設備記錄資料,對違法超限運輸車輛依法給予處罰,并提供適當方式,供社會公眾查詢違法超限運輸記錄。

根據交通運輸部的解讀,這次修改,是按照新修訂的《行政處罰法》對“非現場執法”的規定進行的,使《治超規定》與《行政處罰法》嚴格保持一致?!  ?/p>

修訂后的《行政處罰法》第四十一條新增了對“利用電子技術監控設備收集、固定違法事實”,也就是對“非現場執法”的程序性基本規定。

 

第四十一條 行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的,應當經過法制和技術審核,確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯,設置地點應當向社會公布。

電子技術監控設備記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確。行政機關應當審核記錄內容是否符合要求;未經審核或者經審核不符合要求的,不得作為行政處罰的證據。

行政機關應當及時告知當事人違法事實,并采取信息化手段或者其他措施,為當事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權。

《行政處罰法》第四十一條一字不改地被植入到《交通運輸行政執法程序規定》第三十八條第五項。

盡管《治超規定》修改的內容不多,但并不是很好理解。需要結合《行政處罰法》的修改,認真加以研究。

 

概念

受公安交警電子眼抓拍交通違法行為的鼓舞,交通執法部門在超限治理等領域也開始應用“非現場執法”。2016年《治超規定》的出臺,使得公路治超“非現場執法”有了部門規章的依據。2018年中辦國辦《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》(中辦發〔2018〕63號)明確提出“大力推進非現場執法和信息化移動執法”,又給各地“非現場執法”注入了動力。

“公路治超非現場執法”對交通運輸部門而言,非常必要,其重大意義無需贅述,實踐中也收到一定成效。

“非現場執法”概念并未見于法律、行政法規、部門規章。但在一些地方性法規、地方政府規章中出現。有些專門的行政規范性文件下過定義。

交通運輸部《公路治超非現場執法管理辦法(征求意見稿)》對“公路治超非現場執法”的定義是:執法人員利用技術監控設備和其他調查取證方式,采集和收集貨運車輛違法超限超載相關證據信息,并依據該信息認定違法事實,依法對道路運輸企業作出處理的執法管理行為?! ?/p>

《安徽省治理貨運車輛超限運輸非現場執法程序規定(試行)》中的“非現場執法”是指:交通運輸主管部門及其綜合行政執法機構在公路上設置貨運車輛超限超載動態檢測技術監控設備,對貨運車輛采用不停車采集違法超限相關信息,經現場提示后未接受現場處理的,依法追究超限運輸違法行為當事人相關法律責任的執法模式。

《湖南省治理貨運車輛超限運輸不停車檢測非現場執法實施辦法》對“不停車檢測非現場執法”的定義就比較詳細:交通運輸綜合行政執法機構在貨物運輸主要通道、重要橋梁入口以及貨物運輸流量較大的路段和節點,設置不停車超限檢測技術監控設備,自動檢測、拍攝和記錄行駛中貨運車輛的車貨總質量、外廓尺寸、行駛路徑、車輛圖像等信息,對該信息經審核確認后,依法對貨運車輛所有人、駕駛人或者管理人作出行政處罰的治超執法模式。

設區市政府規章《邯鄲市貨運車輛超限運輸非現場執法規定》的定義則是:利用技術監控設備采集、收集貨運車輛涉嫌違法超限運輸相關信息,并依據該信息記錄違法事實后,依法對貨運車輛所有人作出行政處罰決定的超限運輸治理模式。

從相關文件中,我們可以看出,“公路治超非現場執法”就是交通運輸執法部門根據技術監控設備記錄資料,對違法超限運輸行為實施行政處罰的行為。

還有相關的幾個概念:“非現場監管”“非現場處罰(查處)”“非現場取證”“非現場檢測(監測)”“非接觸性執法”。這幾個慨念從字面上就能看出有差異,如“非現場監管”強調利用監控設備進行日常監管;“非現場取證”側重利用技術手段遠程取證;“非接觸性執法”則突出盡量不直接接觸當事人。

 

疑問

新《行政處罰法》規范的,實際主要是“非現場處罰(查處)”,這其中包括了“非現場取證”。

但是,《行政處罰法》第四十一條的規定并不是很清晰,給執法工作帶來了很多困惑。至少有兩個問題:

一是,“電子技術監控設備”具體包括哪些設備?

從《行政處罰法》第四十一條“符合標準、設置合理、標志明顯”等規定,似乎針對最早出現的固定式視頻監控設備的。而實際上,行政執法部門使用的監控設備早已不再是古老的“電子眼”?!斗乾F場查處道路交通安全違法行為操作規程(試行)》(公交管〔2020〕73號)就包括了移動式技術監控設備、車輛動態監控設備。

還有生態環境主管部門與重點排污單位污染物排放自動監測設備聯網的監控設備;應急管理部門在重大危險源企業建設的在線監測和遠程監控系統;市場監管部門對互聯網廣告的線上監測系統……自然資源部門開展“衛片執法”,利用衛星遙感遙感監測數據發現和查處違法用地。還有越來越多的執法部門使用無人機進行巡邏巡查,隨時固定現場證據。

除了道路上的“電子眼”,其他各種監控設備是否屬于《行政處罰法》所稱的“電子技術監控設備”?如果屬于,那么能夠適用《行政處罰法》第四十一條進行規范嗎?特別是這頭頂上肉眼看不見的人造衛星。

二是,行政機關依照“利用電子技術監控設備收集、固定違法事實”,必須有法律、行政法規依據嗎?

時代在發展,現代科技特別是信息化、數字化技術的應用無所不在。在行政執法特別是調查取證中運用“電子技術監控設備”再正常不過。如果這樣的科技執法活動都需要有法律、行政法規的專門授權,那簡直是保守得開歷史倒車,很多工作將難以推進。

于是有了兩種觀點。一種觀點認為,《行政處罰法》第四十一條實際是要求“利用電子技術監控設備”調查取證活動應該“依照法律、行政法規規定”,而不是要求必須有依照法律、行政法規的依據才能進行。

另一種觀點則認為行政法規已經有普遍授權?!秲灮癄I商環境條例》(國務院令第722號)第五十六條:“政府及其有關部門應當充分運用互聯網、大數據等技術手段,依托國家統一建立的在線監管系統,加強監管信息歸集共享和關聯整合,推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管,提升監管的精準化、智能化水平。”這就是行政機關“利用電子技術監控設備收集、固定違法事實”的依據。

這兩種觀點顯然都很難自圓其說。還是全國人大法工委行政法室處長張曉瑩的解釋最靠譜。

2021年7月8日,全國人大常委會法工委組織新修訂《行政處罰法》集體采訪。張曉瑩在解讀新法對電子技術監控設備的規定時,概括了五個“確保”、五個“關口”。其中第一個是:確保采用非現場執法方式于法有據,把住“法律依據關”。行政機關具體在哪些領域、哪些情形下可以單憑電子技術監控設備收集、固定的違法事實實施行政處罰,應由法律、行政法規確定。

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注意這“單憑”兩個字。這就是說,行政機關僅有利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的證據就實施行政處罰的,應當有法律、行政法規的依據。如果利用電子技術監控設備收集、固定的,只是認定違法事實的證據之一,那就不需要有法律、行政法規的依據。

按照這一解釋,前述的兩個問題就迎刃而解。有理由相信,張曉瑩處長的解釋是全國人大常委會法工委官方的觀點。

 

證據

“利用電子技術監控設備收集、固定違法事實”,實際就是“非現場取證”。

公路治超非現場執法沒有法律、行政法規依據。按照張曉瑩處長的解釋,在此情況下,可以通過電子技術監控設備“非現場取證”。但不能僅有通過電子技術監控設備取得的單一證據。

原先一些地方交通運輸執法部門的公路治超非現場執法模式,憑不停車檢測設備記錄的自動稱重數據和圖像攝錄設備拍攝的圖片或者視頻資料,就算完成了調查取證工作。按照新《行政處罰法》的規定,這種非現場執法模式可能需要調整。

實際上哪怕沒有新《行政處罰法》,原先公路治超的非現場取證也不是很充分,很難說已經是“查明事實”。尤其是在一些特殊情況下,這種取證方式無法做到“事實清楚”。

根據車輛號牌等信息認定的運輸車輛所有人,并不一定就是違法超限運輸的當事人。目前假冒車牌還沒有徹底杜絕,法律也沒有禁止借用運輸車輛,車牌識別時也可以出現差錯,這些都可能導致當事人認定錯誤。公安交警部門依據《道路交通安全法》第一百一十四條的規定可以推定車輛所有人或管理人為違法行為當事人,但交通運輸部門沒有這樣的依據。

非現場執法實現了不停車稱重檢測,但不能查明載運貨物。超限運輸載運的貨物,有可能是可解體物品,也可能是不可解體物品。載運不可解體物品的超限運輸有可能已經取得公路超限運輸許可。

同時,違法超限運輸認定后的處理也不相同。對載運可解體物品的,應責令卸載;對載運不可解體物品的,應當告知申請超限運輸許可。

違法超限運輸,是指未經許可擅自進行的超限運輸。“未經許可”,是交通運輸執法部門在案件調查時應當查明的事實。但在非現場取證中,這方面就有欠缺。

因此,非現場取得的證據,應該作為認定違法超限運輸的證據之一。要定案,還應該有一些輔助證據:對涉嫌違法超限運輸車主單位、超限車輛駕駛員進行調查,制作詢問筆錄;根據視頻監控、運行軌跡、網絡平臺等信息對貨運源頭單位、收貨單位進行調查,取得運單、合同、過磅單等證明材料。

當然,最好是能將通過非現場與現場的執法結合起來,根據不停車檢測取得的線索,對涉嫌超限運輸車輛進行現場調查,取得更充分的證據。

新《治超規定》針對公路收費站的車輛稱重數據、照片、視頻監控等資料,刪去了“經確認后可以作為行政處罰的證據”一句。為了維護行政執法的權威性、公正性、準確性,新《治超規定》對公路經營企業等非執法部門控制、管理的電子技術監控設備采集的資料采取更為審慎的態度。這是有必要的。但這些資料,可以作為查處違法超限運輸的重要線索?! ?/p>

 

程序

執法部門不能為了行政效率,簡單化地采用一些自動化技術手段,忽視了行政相對人的權利。非現場執法就被質疑“便行(行政機關)不便民”。

行政處罰沒有創設專門的“非現場執法程序”。“非現場執法”除了執行《行政處罰法》第四十一條的規定,還應當履行《行政處罰法》規定的程序。其中可能有這幾個方面需要注意:

一是執法公開。在非現場執法中,監控設備設置、監控區域范圍應向社會公布。這相當于現場執法中要求執法人員“亮證執法”,不能“暗中執法”。

二是嚴格審核。監控設備記錄內容要經過相關人員的法制和技術審核,人工篩查處理后作為證據使用??萍歼M步是好事,但再先進的機器也不能讓“機器統治人類”。

三是告知到位。作出處罰決定前應履行好告知義務,使當事人了解擬作出的行政處罰的內容及事實、理由、依據。根據法律、規章,還要讓當事人方便查詢技術監控設備記錄違法事實的資料。只有保障了知情權才可能實現陳述、申辯和要求聽證等權利。在非現場執法中,告知內容的送達比較麻煩,但這是不可或缺的環節。

四是保障權利。“非現場執法”與“現場執法”比不確定因素相對較多,更應充分保障當事人的陳述、申辯和要求聽證權利,重視當事人提出的異議,認真查證復核。疑案不罰,既是為了實現公平正義,也是保護自己避免辦錯案。

當然行政還是得顧及效率。這其中可能還要用到推定規則。如行政處罰事前告知送達后,當事人既不提出陳述、申辯和聽證要求,也不申明放棄權利的,在一定期限后就應視為當事人放棄權利,進而做出行政處罰決定??上Ы煌ㄟ\輸部沒有設定這個期限。

 

管轄

《治超規定》第五十條將非現場執法的管轄權授予違法行為地或者車籍所在地公路管理機構(執法體制改革后應為交通運輸綜合行政執法機構)。這樣的管轄規定可以發揮屬地交通運輸執法部門的作用。屬地的執法部門在深入調查方面有一定優勢,也方便行政處罰決定的履行。

這一規定符合新《行政處罰法》第二十二條。行政處罰原則上由違法行為發生地管轄,但是部門規章可以另作規定。

這一規定2016年出臺時,與當時的《行政處罰法》并不一致。原《行政處罰法》第二十條規定“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外”。部門規章無權規定。

不過原《行政處罰法》的這一規定已經被公安部規章突破?!兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規定》就創設了違法行為發現地的管轄權。對特征幾乎相同的違法行為的管轄,公安部門突破了《道路交通安全法》及實施條例。交通運輸部門也跟上。

最后,《行政處罰法》修改了?!吨纬幎ā返谖迨畻l關于公路治超非現場執法管轄的規定合法了。

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